強化頂層制度設計

全面構筑抽水蓄能開發建設管理體系

——解讀《抽水蓄能電站開發建設管理暫行辦法》

徐佳成

加快發展抽水蓄能是提升電力系統靈活性、經濟性和安全性的重要途徑，是構建以新能源為主體的新型電力系統的迫切需求。截至2024年底，全國抽水蓄能投產裝機規模已超過5800萬千瓦，是我國實現新能源電力高比例消納和電力系統穩定運行的重要保障。

該《辦法》是我國國家層面首部專門針對抽水蓄能開發建設的管理辦法，立足當前、著眼長遠，其出臺既是行業發展的形勢所需，也是產業未來可持續發展的制度保障：一方面，“十四五”以來，在《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633號）等政策的推動下，我國抽水蓄能進入開發建設高峰期，但也出現了部分區域布局不合理、無序開發、權責不清等問題，亟需國家層面進行規范和引導，破解發展瓶頸；另一方面，在我國能源綠色低碳轉型的大背景下，新能源裝機規模持續擴大，抽水蓄能電站作為目前技術最成熟、經濟性最優且可大規模開發的綠色靈活調節電源，是支撐新能源大規模、高比例、高質量發展的重要能源基礎設施。未來較長時間內，抽水蓄能仍需大力發展，《辦法》的制定標志著我國抽水蓄能開發建設管理體系向現代化和標準化邁進，對系統性指導產業可持續發展具有重大意義。

《辦法》堅持“生態優先、需求導向、優化布局、有序建設”作為總體原則，以生態文明建設為指導，綠色發展理念貫穿始終；提出加強需求論證，分階段、滾動做好全國及各省區電力系統抽水蓄能合理需求規模的論證工作，引導發展預期；提出加強站點布局優化研究，要求各省區在總量規模合理確定的基礎上，優化各站點的布置。同時，統籌電力發展需求和產業鏈協同，加強規劃引領，指導全國抽水蓄能有步驟、分階段、有序建設。

《辦法》明確了責任劃分，強調國家發展改革委和能源局的責任重在統籌規劃、政策法規和技術標準的研究制定；省級管理部門則重在落實建設項目，對項目全過程管理負責。

《辦法》將抽水蓄能項目劃分為服務電力系統和服務特定電源兩類，明確了各自的服務對象和規劃建設依托，這一劃分貼合我國電力發展特點：一方面，電網側日益龐大復雜的電力系統需要靈活調節電源予以平衡穩定；另一方面，電源側如流域水風光一體化基地、大型風電光伏基地等需要調節支撐電源保障基地高質量電力輸出。

《辦法》覆蓋了抽水蓄能電站開發建設的各個階段，包括資源調查、規劃管理、組織實施、核準管理、建設管理、運行管理、監督管理七個階段。筆者認為，《辦法》的制定貼合抽水蓄能項目特點，在以下五個重要方面提出了非常有針對性的管理要求：

一是注重資源保護。《辦法》明確了站點資源調查普查的工作要求，要求選擇的站點需滿足建設抽水蓄能電站的地形地質、水資源和生態環境條件的基本要求。技術上，需從上下庫成庫條件、防滲條件、水頭和距高比、地質條件、征地移民條件等方面對站點進行初步評估。

《辦法》還強調建立省級站點資源庫，加強站點資源保護。對于綜合利用已建水庫和礦（井）開發建設的站點，《辦法》要求在入庫前開展相關科學研究論證和防洪要求等政策符合性分析。這一規定意味著，對于綜合開發的站點需開展專項論證，從根源上解決后續開發建設中可能存在的工程建設標準不統一、產權不清晰、管理邊界模糊、收益分配不明等潛在問題。

二是加強規劃統籌。《辦法》從規劃階段加強項目分類管理，對服務電力系統的抽水蓄能項目加強國家層面統籌。具體包括：由國家能源局組織開展需求規模論證研究，確定全國及分區域需求規模；省級能源主管部門依據需求規模，依托站點資源庫對項目進行綜合比選，提出本省區抽水蓄能布局方案；國家能源局根據各省區上報的布局方案，統籌電力供需、區域協調、產業鏈協同等因素，分年度確定各省區服務電力系統抽水蓄能的總量規模。

此外，《辦法》還厘清了以往對服務特定電源項目定位不清晰的問題，明確了對服務特定電源抽水蓄能項目的納規要求，即項目需列入國家能源局印發的主要流域水風光一體化基地等規劃或批復的大型風電光伏基地等方案。

三是落實組織實施。《辦法》明確省級能源主管部門為抽水蓄能開發建設組織實施的管理主體。針對以往部分地方政府選擇項目開發投資主體流程不規范的問題，《辦法》強調需以競爭性方式優選項目投資主體，同時明確提出不得將強制配套產業、投資落地等作為選定投資主體的開發建設前置條件，為各類市場投資主體公平參與抽水蓄能開發建設提供了制度保障。

《辦法》還要求投資主體按照時序要求積極推進項目，對投資主體退出和難以按期實施的項目均提出了相關管理措施，體現了有序建設的原則。

四是規范前期管理。為避免近年來部分地方政府無序核準抽水蓄能項目導致局部開發過熱等問題，《辦法》重申了項目核準前應依據《企業投資項目核準和備案管理條例》開展投資咨詢評估，明確了項目建設必要性、技術經濟可行性、生態環境影響等評估重點。

結合《關于進一步完善抽水蓄能價格形成機制的意見》（發改價格〔2021〕633號）將抽水蓄能容量費用納入輸配電價回收的電價機制，《辦法》通過從嚴控制成本和造價、項目核準時征求省級價格主管部門意見、嚴格控制工程投資增加等規定，體現了從管理上著力控制和降低電力系統用電成本的決心。

五是關注銜接協調。《辦法》要求省級能源主管部門做好抽水蓄能電站與電網網架規劃布局的有效銜接，項目單位與電網企業應銜接好網源建設進度，確保項目及時在電力系統中發揮作用。

加強規劃和項目建設兩個層面的銜接協調，充分反映了《辦法》著力避免可能存在的抽水蓄能電站建成后接入系統受阻導致投資浪費、功能閑置等問題。

在生態文明建設的時代背景下，我國正處于能源綠色低碳轉型的關鍵階段。隨著新能源規模的不斷擴大，抽水蓄能電站在電力系統中的作用將愈發重要。未來，期待以《辦法》為良好開端，在抽水蓄能電價體制機制建設、輔助服務市場完善等方面繼續加強引導，加大政策支持力度，進一步健全和完善有利于積極開發建設項目、充分發揮工程功能的政策和激勵約束機制。

作為深耕于清潔能源產業一線的咨詢機構，我們將繼續發揮專業優勢，在清潔能源和新型電力系統領域積極建言獻策，為各部門和各地區提供切實服務，助力經濟社會綠色低碳高質量發展，為建設美麗中國貢獻力量。

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