重大自然災(zāi)害災(zāi)后重建規(guī)劃編制

的方法論探析

索筠博

一、引言

我國(guó)是世界上遭受自然災(zāi)害最多的國(guó)家之一。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年以來(lái)，全國(guó)因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)高達(dá)5.54萬(wàn)億元，受災(zāi)人次累計(jì)超過(guò)31.03億，其中，青海玉樹(shù)7.1級(jí)地震、海河“23·7”流域性特大洪水以及西藏定日縣6.8級(jí)地震等重大自然災(zāi)害共啟動(dòng)國(guó)家級(jí)二級(jí)及以上應(yīng)急響應(yīng)十余次，行業(yè)系統(tǒng)級(jí)響應(yīng)更是不計(jì)其數(shù)。

近年來(lái)，全球自然災(zāi)害呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，我國(guó)極端天氣氣候事件及其次生衍生災(zāi)害頻次明顯增加，破壞性地震仍處于頻發(fā)多發(fā)期。趨頻、趨強(qiáng)、趨耦合的自然災(zāi)害態(tài)勢(shì)，疊加高度集中的人口和產(chǎn)業(yè)分布，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行帶來(lái)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，習(xí)近平總書(shū)記多次在不同場(chǎng)合就相關(guān)工作發(fā)表重要講話或作出重要指示。2023年，中央財(cái)政增發(fā)1萬(wàn)億元特別國(guó)債，專項(xiàng)用于支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)能力。

在重大自然災(zāi)害的災(zāi)后治理過(guò)程中，恢復(fù)重建是推動(dòng)恢復(fù)秩序、穩(wěn)定社會(huì)、實(shí)現(xiàn)受災(zāi)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。本文立足于重大自然災(zāi)害災(zāi)后恢復(fù)重建實(shí)際，從方法論的角度，探討對(duì)于災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制的認(rèn)識(shí)、思考邏輯與統(tǒng)籌方法，提出災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制工作中的一個(gè)中心、兩個(gè)目標(biāo)、三個(gè)邏輯導(dǎo)向和五個(gè)統(tǒng)籌維度，力圖為提升災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的專業(yè)性、科學(xué)性與可實(shí)施性提供參考。

圖1 海河"23·7"流域性特大洪水中的霸州市武將臺(tái)村

二、災(zāi)后恢復(fù)重建工作的特點(diǎn)

災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃是整個(gè)恢復(fù)重建工作的“藍(lán)圖”，規(guī)劃編制時(shí)間緊迫、任務(wù)繁重、系統(tǒng)復(fù)雜，高質(zhì)量編制規(guī)劃，需要深刻把握重建工作的“急、多、難、高、緊”五重特性。

一是時(shí)間緊、任務(wù)重。需要在短時(shí)間內(nèi)完成大量恢復(fù)重建任務(wù)，保障群眾基本生活要求，時(shí)間窗口有限、推進(jìn)節(jié)奏快；

二是領(lǐng)域多、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)。不僅包括住房、交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施，還涉及教育、醫(yī)療、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)治理等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，涵蓋城鄉(xiāng)多個(gè)空間單元，重建任務(wù)交織疊加，協(xié)調(diào)難度大；

三是情勢(shì)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)演變快。災(zāi)區(qū)災(zāi)情成因多樣、影響范圍廣泛、受災(zāi)程度差異顯著。同時(shí)災(zāi)區(qū)情況因次生災(zāi)害、資源調(diào)整、環(huán)境變化、群眾訴求等諸多不確定因素不斷調(diào)整演化，動(dòng)態(tài)性強(qiáng)；

四是社會(huì)關(guān)注度高、群眾期盼強(qiáng)烈。恢復(fù)重建直接關(guān)系人民群眾切身利益，公眾、媒體和各級(jí)政府高度關(guān)注；

五是資源有限、問(wèn)題多元。受災(zāi)區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、資源條件、治理能力差異顯著，恢復(fù)需求和優(yōu)先順序各不相同。面對(duì)廣泛恢復(fù)需求的同時(shí)，資金、人力、土地等各類(lèi)資源保障能力存在現(xiàn)實(shí)約束，資源供需矛盾突出。

圖2 災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制方法要點(diǎn)示意

三、災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃根本遵循

“恢復(fù)重建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要科學(xué)規(guī)劃，精心組織實(shí)施。”習(xí)近平總書(shū)記多次關(guān)于災(zāi)后恢復(fù)重建工作的講話精神，集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想和系統(tǒng)治理、科學(xué)重建的理念。要求災(zāi)后恢復(fù)重建工作必須始終堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、分步實(shí)施，準(zhǔn)確把握災(zāi)區(qū)實(shí)際和發(fā)展?jié)摿Γ龅揭虻刂埔恕⑼怀鲋攸c(diǎn)、務(wù)實(shí)可行。

（一）規(guī)劃的一個(gè)基本要求：堅(jiān)持以人民為中心

災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制必須牢固樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持人民至上、生命至上”“要把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，把群眾安危冷暖放在心上”。堅(jiān)持以人民為中心，要求從全局出發(fā)科學(xué)統(tǒng)籌群眾利益、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展安全，把切實(shí)解決群眾急難愁盼的問(wèn)題，滿足人民群眾對(duì)安全生活、美好生活的需求作為衡量重建成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是恢復(fù)基本秩序，還是推動(dòng)重建轉(zhuǎn)型升級(jí)，都需要牢牢把握這一基本要求，確保災(zāi)后重建成為凝聚人心、改善民生、促進(jìn)發(fā)展的有力抓手。

（二）規(guī)劃的兩個(gè)基本目標(biāo)：恢復(fù)秩序與系統(tǒng)提升

災(zāi)后恢復(fù)重建不僅是對(duì)災(zāi)損的恢復(fù)與補(bǔ)償，更是轉(zhuǎn)危為機(jī)、提升區(qū)域治理能力和韌性水平的關(guān)鍵窗口期。災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的根本任務(wù)在于統(tǒng)籌當(dāng)前恢復(fù)與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，服務(wù)人民福祉與區(qū)域振興。

其一，恢復(fù)災(zāi)區(qū)的生產(chǎn)生活秩序與群眾生活水平。恢復(fù)重建的首要目標(biāo)是盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序，保障受災(zāi)群眾基本生活條件，推動(dòng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)體系等加快修復(fù)與重建，確保社會(huì)穩(wěn)定與基本運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，更為深遠(yuǎn)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)的振興發(fā)展。恢復(fù)重建作為提高災(zāi)區(qū)自我發(fā)展能力的重要契機(jī)，能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和治理能力提升，進(jìn)而提升區(qū)域治理能力和韌性水平，將短期應(yīng)急轉(zhuǎn)恢復(fù)化為安全發(fā)展的戰(zhàn)略起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)恢復(fù)重建和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙贏。

災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)充分體現(xiàn)上述兩個(gè)基本目標(biāo)。

圖3 災(zāi)害影響與恢復(fù)重建間的機(jī)理示意

四、規(guī)劃的“三大”思考邏輯

災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制要把主線思維作為基本思考邏輯，按照“問(wèn)題導(dǎo)向—目標(biāo)導(dǎo)向—能力導(dǎo)向”三位一體為核心路徑展開(kāi)。以問(wèn)題導(dǎo)向深入識(shí)別災(zāi)后面臨的核心矛盾與突出短板，以目標(biāo)導(dǎo)向明確恢復(fù)重建的重點(diǎn)任務(wù)與階段性安排，以能力導(dǎo)向聚焦重建的資源稟賦、政策工具和社會(huì)動(dòng)員能力。

（一）準(zhǔn)確評(píng)估災(zāi)害影響，以問(wèn)題導(dǎo)向理清損失發(fā)生的根本原因

準(zhǔn)確評(píng)估災(zāi)害造成的影響，判斷災(zāi)害損失發(fā)生的根本原因，是科學(xué)編制規(guī)劃和判斷恢復(fù)重建重點(diǎn)的基礎(chǔ)。災(zāi)害損失不僅取決于災(zāi)害本身的強(qiáng)度與范圍，更受到區(qū)域脆弱性、風(fēng)險(xiǎn)暴露度和治理能力的影響。恢復(fù)重建規(guī)劃需要充分評(píng)估災(zāi)害的類(lèi)型特征、發(fā)生原因、受災(zāi)范圍、破壞程度和潛在次生風(fēng)險(xiǎn)，厘清災(zāi)害對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)系統(tǒng)等造成的實(shí)際影響。要深入分析災(zāi)害發(fā)生的自然誘因（如極端氣候、地質(zhì)活動(dòng)等）、人為因素（如城鎮(zhèn)布局不合理、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等）以及系統(tǒng)性脆弱環(huán)節(jié)，以災(zāi)種與經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)為突破。識(shí)別災(zāi)區(qū)在空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、治理體系等方面存在的深層次問(wèn)題，從而為恢復(fù)重建提供問(wèn)題導(dǎo)向的邏輯起點(diǎn)。

（二）堅(jiān)持實(shí)事求是，以目標(biāo)導(dǎo)向明確恢復(fù)重建重點(diǎn)任務(wù)

聚焦事關(guān)全局的重點(diǎn)領(lǐng)域和瓶頸問(wèn)題，是規(guī)劃邏輯的主線所在。災(zāi)后恢復(fù)不可能“面面俱到、同時(shí)推進(jìn)”，必須把抓住關(guān)鍵領(lǐng)域與突出問(wèn)題作為主線任務(wù)，注重制度傳承與模式創(chuàng)新，提出規(guī)劃的階段性任務(wù)與遠(yuǎn)期發(fā)展愿景。應(yīng)結(jié)合災(zāi)區(qū)特點(diǎn)，找準(zhǔn)關(guān)鍵領(lǐng)域與核心任務(wù)，明確群眾安置（住房）、基礎(chǔ)設(shè)施重構(gòu)（道路、水利、電力等）、公共服務(wù)恢復(fù)（教育、醫(yī)療等）、產(chǎn)業(yè)重建、生態(tài)修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)防控等“生命線”系統(tǒng)的重建目標(biāo)。統(tǒng)籌考慮空間布局、功能恢復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)防控、治理能力等核心要素，避免規(guī)劃目標(biāo)的“一般化”“平均化”處理。同時(shí)，需要符合國(guó)家災(zāi)后恢復(fù)重建相關(guān)政策法規(guī)體系，銜接中央、省、市各級(jí)災(zāi)后重建導(dǎo)向與制度安排，充分吸取汶川地震、玉樹(shù)地震、海河“23·7”等重大災(zāi)害恢復(fù)重建的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

（三）厘清編制基礎(chǔ)，以能力導(dǎo)向研判恢復(fù)重建的資源、政策與主體支撐

厘清可統(tǒng)籌的資源基礎(chǔ)，是支撐重建任務(wù)舉措實(shí)施的關(guān)鍵。規(guī)劃編制需系統(tǒng)梳理可用資源，包括財(cái)政投入（中央專項(xiàng)資金、地方配套資金）、社會(huì)資本、對(duì)口支援、政策工具（金融、土地、稅收、以工代賑等）和技術(shù)力量等，明確資源邊界與使用路徑。同時(shí)，評(píng)估現(xiàn)有制度、管理能力和政策環(huán)境的支持能力，識(shí)別潛在的資源缺口與制度障礙，提前謀劃保障機(jī)制。對(duì)于重建工作中涉及的層級(jí)復(fù)雜的眾多主體，需要厘清中央與地方、政府與市場(chǎng)、支援方與災(zāi)區(qū)、部門(mén)與部門(mén)之間的職責(zé)邊界與協(xié)作機(jī)制。

五、以“五維”統(tǒng)籌規(guī)劃全過(guò)程編制

高質(zhì)量做好恢復(fù)重建工作，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從時(shí)間、空間、領(lǐng)域、政策、機(jī)制五大維度把握，統(tǒng)籌好恢復(fù)重建工作的多領(lǐng)域、各主體、全過(guò)程。

圖4 災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制實(shí)施的基本流程

（一）堅(jiān)持規(guī)劃的時(shí)間階段統(tǒng)籌安排（時(shí)間）

深刻把握恢復(fù)重建目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)。

災(zāi)后重建任務(wù)繁重且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，災(zāi)害發(fā)生后的不同階段面臨不同的現(xiàn)實(shí)條件、發(fā)展特點(diǎn)與資源保障。要根據(jù)災(zāi)后不同恢復(fù)期的特點(diǎn)，劃分階段性時(shí)間表，分階段設(shè)定重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施節(jié)奏，明確每一階段的核心任務(wù)與節(jié)奏安排。階段化安排有助于精準(zhǔn)配置資源、科學(xué)調(diào)度力量，形成清晰的任務(wù)推進(jìn)路徑。災(zāi)后重建不僅是應(yīng)急響應(yīng)的延伸，更是長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)。構(gòu)建分階段的重建邏輯，有助于理清優(yōu)先順序，聚焦主要目標(biāo)，避免任務(wù)重疊與資源浪費(fèi)。各階段應(yīng)設(shè)定明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、規(guī)劃目標(biāo)和評(píng)估機(jī)制，確保規(guī)劃實(shí)施有序推進(jìn)。

圖5 恢復(fù)重建不同階段的工作特點(diǎn)示意

（1）前期：聚焦應(yīng)急安置和基本功能恢復(fù)，重點(diǎn)推進(jìn)群眾過(guò)渡安置、臨時(shí)住房搭建、生命線工程搶修（如道路搶通、應(yīng)急供水供電）等急需工程，保障基本生活條件與社會(huì)穩(wěn)定；

（2）中期：系統(tǒng)推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系恢復(fù)，重點(diǎn)實(shí)施住房重建、學(xué)校醫(yī)院等民生設(shè)施修復(fù)、水電路等關(guān)鍵基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)，完善社區(qū)功能，重建社會(huì)服務(wù)體系；

（3）后期：著眼于區(qū)域發(fā)展重構(gòu)和長(zhǎng)遠(yuǎn)能力建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)、韌性治理體系建設(shè)。

（二）堅(jiān)持規(guī)劃的空間策略分類(lèi)分級(jí)（空間）

精準(zhǔn)劃分災(zāi)區(qū)影響程度與恢復(fù)重建任務(wù)資源保障級(jí)別。

災(zāi)害影響具有空間不均衡性，造成了災(zāi)害發(fā)生后影響的范圍、對(duì)象、程度存在差異。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致資源投入失衡，實(shí)施效率低下。差異化策略更符合實(shí)際情況，有利于精準(zhǔn)施策。要科學(xué)評(píng)估災(zāi)害影響程度和發(fā)展基礎(chǔ)差異，依據(jù)受災(zāi)地區(qū)受損程度、經(jīng)濟(jì)與人口條件、功能定位等因素，將災(zāi)區(qū)劃分為不同類(lèi)型和等級(jí)，采取不同的恢復(fù)重建策略與資源分配方案。在項(xiàng)目安排上，應(yīng)優(yōu)先支持重災(zāi)區(qū)“成片成區(qū)”建設(shè)，探索政策傾斜、資金集中、技術(shù)優(yōu)先的扶持機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)綜合考慮不同災(zāi)害類(lèi)型對(duì)空間的異質(zhì)性影響。洪澇災(zāi)害重在水利系統(tǒng)修復(fù)與排澇能力提升，地震災(zāi)害側(cè)重建筑抗震加固與城鎮(zhèn)體系重建，臺(tái)風(fēng)災(zāi)害則需加強(qiáng)沿海防御設(shè)施與應(yīng)急避險(xiǎn)系統(tǒng)建設(shè)。應(yīng)根據(jù)災(zāi)種特點(diǎn)細(xì)化領(lǐng)域重點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)恢復(fù)工程與防災(zāi)減災(zāi)體系協(xié)同建設(shè)。

（1）重災(zāi)區(qū)：災(zāi)害破壞嚴(yán)重、基礎(chǔ)功能喪失，需實(shí)行全面重建。重點(diǎn)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重建、社會(huì)服務(wù)與治理體系重建，強(qiáng)化系統(tǒng)重塑與功能重構(gòu)，推動(dòng)成片成區(qū)建設(shè)；

（2）次災(zāi)區(qū)：局部功能受損，以系統(tǒng)修復(fù)與薄弱環(huán)節(jié)加固為主，提升關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和重要設(shè)施的安全水平，注重恢復(fù)與預(yù)防并重；

（3）影響區(qū)：功能未遭嚴(yán)重破壞，但存在次生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和脆弱基礎(chǔ)，應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以環(huán)境治理、綜合防災(zāi)能力建設(shè)為重點(diǎn)，提升區(qū)域韌性和預(yù)警能力。

（三）堅(jiān)持規(guī)劃的領(lǐng)域內(nèi)容上下左右聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)（領(lǐng)域）

科學(xué)統(tǒng)籌受損領(lǐng)域行業(yè)與區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系。

災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃應(yīng)體現(xiàn)系統(tǒng)性、協(xié)同性和前瞻性，與戰(zhàn)略發(fā)展方向和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，科學(xué)統(tǒng)籌受損行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展與區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的內(nèi)在聯(lián)系，既立足當(dāng)前恢復(fù)現(xiàn)實(shí)需求，又兼顧未來(lái)發(fā)展?jié)摿Α?/span>

一是加強(qiáng)與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的銜接，充分對(duì)接區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、兼顧“雙碳”目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等重大戰(zhàn)略，推動(dòng)恢復(fù)重建融入國(guó)家發(fā)展大局。

二是強(qiáng)化與行業(yè)先進(jìn)發(fā)展要求的協(xié)同，在恢復(fù)受損功能的同時(shí)，注重引導(dǎo)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域向綠色化、智能化、韌性化方向轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升整體發(fā)展水平。

三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間發(fā)展特點(diǎn)，災(zāi)后往往涉及較大規(guī)模的區(qū)域調(diào)整與土地再開(kāi)發(fā)，若與現(xiàn)行空間規(guī)劃脫節(jié)，容易造成資源錯(cuò)配、生態(tài)破壞或功能沖突。需要結(jié)合災(zāi)區(qū)不同區(qū)域的自然地理、城鎮(zhèn)體系、土地利用和人口分布特征，在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)、災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌土地、生態(tài)、資源與功能布局，推動(dòng)恢復(fù)重建與“多規(guī)融合”，實(shí)現(xiàn)空間有序重構(gòu)。

（四）堅(jiān)持規(guī)劃的多主體目標(biāo)合力統(tǒng)一（政策）

合理界定重建過(guò)程中各條塊與主體的權(quán)責(zé)邊界。

災(zāi)后恢復(fù)重建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及主體多、層級(jí)廣、任務(wù)重，必須在規(guī)劃中合理界定各類(lèi)主體的職責(zé)邊界，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的工作機(jī)制。

一是橫向明確各部門(mén)的分工協(xié)作機(jī)制，堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類(lèi)指導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)，強(qiáng)化規(guī)劃政策、資金保障、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督評(píng)估等方面的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成上下級(jí)政府層面的整體合力。

二是縱向理順上下各級(jí)的權(quán)責(zé)邊界，發(fā)揮上級(jí)政府統(tǒng)籌指導(dǎo)作用的同時(shí)，尊重本級(jí)政府在資源配置、項(xiàng)目落地、組織實(shí)施等方面的主導(dǎo)權(quán)，增強(qiáng)地方因地制宜、因?yàn)?zāi)制宜的主動(dòng)性與積極性。

三是加強(qiáng)同級(jí)政府間支援工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅(jiān)持屬地為主、協(xié)調(diào)推進(jìn)的原則，明確支援省市區(qū)（縣）與受災(zāi)地區(qū)的權(quán)責(zé)分工、支持重點(diǎn)和協(xié)作方式，銜接災(zāi)區(qū)需求實(shí)現(xiàn)重建資源效益最大化。

四是推動(dòng)社會(huì)主體與災(zāi)區(qū)群眾的協(xié)同參與，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體等積極參與恢復(fù)重建，發(fā)揮其資金、技術(shù)、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)注重激發(fā)受災(zāi)群眾的自主意識(shí)，完善公眾參與機(jī)制，尊重其意愿、保障其權(quán)益，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)認(rèn)同和群眾基礎(chǔ)。

圖6 恢復(fù)重建中的多維主體目標(biāo)示意

（五）堅(jiān)持規(guī)劃的全過(guò)程彈性應(yīng)對(duì)機(jī)制（機(jī)制）

動(dòng)態(tài)完善重建任務(wù)與項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)和滾動(dòng)優(yōu)化機(jī)制。

災(zāi)后恢復(fù)重建面臨的不確定性強(qiáng)、演進(jìn)變化快，規(guī)劃一經(jīng)制定難以覆蓋全部不確定性。需要建立具有韌性和適應(yīng)性的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，預(yù)設(shè)彈性機(jī)制、滾動(dòng)更新節(jié)點(diǎn)，根據(jù)實(shí)際進(jìn)展和外部環(huán)境變化提升全過(guò)程動(dòng)態(tài)調(diào)整能力。

一是強(qiáng)化對(duì)恢復(fù)重建任務(wù)和項(xiàng)目實(shí)施成效的跟蹤評(píng)估，圍繞規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)關(guān)鍵任務(wù)、重大項(xiàng)目、重點(diǎn)工程的推進(jìn)情況和實(shí)際效果，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差與問(wèn)題。

二是建立滾動(dòng)優(yōu)化的調(diào)整機(jī)制，根據(jù)災(zāi)后形勢(shì)變化、災(zāi)區(qū)發(fā)展需求、資金到位情況、各級(jí)政策變化、群眾反饋意見(jiàn)，適時(shí)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容、任務(wù)安排、實(shí)施路徑等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化，保障項(xiàng)目資金與審批政策同步更新，保障規(guī)劃始終與實(shí)際相匹配。

三是預(yù)設(shè)關(guān)鍵領(lǐng)域的應(yīng)急調(diào)整預(yù)案和彈性空間，在產(chǎn)業(yè)重建、基礎(chǔ)設(shè)施重構(gòu)、住房恢復(fù)等關(guān)鍵板塊預(yù)留調(diào)整機(jī)制與資源儲(chǔ)備，對(duì)可能產(chǎn)生二次災(zāi)害、次生災(zāi)害影響的區(qū)域預(yù)留空間布局調(diào)整和項(xiàng)目修訂余地。

四是完善信息反饋和跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、反饋等系統(tǒng)建設(shè)，推動(dòng)各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)信息共享、動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建高效響應(yīng)、適應(yīng)有序的彈性實(shí)施體系。

圖7 甘肅積石山6.2級(jí)地震災(zāi)后恢復(fù)重建中的一處集中安置點(diǎn)

六、結(jié)語(yǔ)

自然災(zāi)害及其帶來(lái)的破壞與損失，暴露出現(xiàn)有城鄉(xiāng)體系中災(zāi)害防御能力的脆弱性。做好災(zāi)后恢復(fù)重建工作，不僅是對(duì)災(zāi)害造成的破壞進(jìn)行修復(fù)與重建，更是對(duì)區(qū)域發(fā)展韌性的強(qiáng)化和治理能力的升級(jí)進(jìn)行系統(tǒng)性再布局。必須要抓住災(zāi)后恢復(fù)重建的窗口期，以科學(xué)的思維和方法準(zhǔn)確、系統(tǒng)、前瞻地把握重建規(guī)劃編制。需要堅(jiān)持以人民為中心，準(zhǔn)確評(píng)估災(zāi)害影響，找準(zhǔn)災(zāi)損根本原因，聚焦事關(guān)全局的重點(diǎn)領(lǐng)域和瓶頸問(wèn)題，厘清可統(tǒng)籌的資源基礎(chǔ)與政策舉措。需要著眼于恢復(fù)重建工作全過(guò)程，系統(tǒng)處理好規(guī)劃在時(shí)間、空間、領(lǐng)域、政策、機(jī)制等維度安排，才能讓恢復(fù)重建工作經(jīng)得起實(shí)踐與時(shí)間的檢驗(yàn)，推動(dòng)受災(zāi)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的恢復(fù)和發(fā)展。

附錄 災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃編制參考大綱

一、基本情況和重建基礎(chǔ)

（一）災(zāi)情概況

（二）災(zāi)區(qū)特點(diǎn)

（三）規(guī)劃范圍

（四）重建條件

（五）重建意義

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

（二）基本原則

（三）重建目標(biāo)

三、空間布局

四、城鄉(xiāng)住房

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

五、基礎(chǔ)設(shè)施

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

六、公共服務(wù)

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

七、產(chǎn)業(yè)恢復(fù)

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

八、文物搶救保護(hù)

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

九、生態(tài)環(huán)境

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

十、防災(zāi)減災(zāi)

（一）任務(wù)一

（二）任務(wù)二

（三）... ...

十一、保障措施

（一）資金安排

（二）支持政策

（三）規(guī)劃實(shí)施

（四）監(jiān)督檢查

附圖附表

注：

1.在此特別感謝姜富華主任對(duì)本文的悉心指導(dǎo)。

2.文中圖片1、圖片7來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。